spekter.no>Spekter mener>Høringssvar - rapport fra ekspertutvalget som har vurdert teknologi og fremtidens transportinfrastruktur

Arbeidsgiverforeningen Spekter er den dominerende arbeidsgiverforeningen innen samferdselssektoren. I tillegg har vi en bred medlemsmasse med sterke interesser i tilknyttet norsk samferdsel generelt. Vi takker for anledningen til å kommentere utredningen.

Bærekraftig økonomisk vekst og økt verdiskapning i norsk næringsliv er helt avgjørende for en fortsatt sterk velferdsstat. Verdiene må skapes før de kan fordeles, og samferdselspolitikken spiller en betydelig rolle for både et velfungerende næringsliv og arbeidsliv.

Regjeringens perspektivmelding viser hvordan reduserte skatteinntekter fra petroleumsnæringen kombinert med en varig økning i andelen eldre vil utfordre den norske velferdsstatens bæreevne i årene framover. Vi må jobbe mer – ifølge Perspektivmeldingen 218 timer mer i året for å opprettholde velferden. Vi må særlig få dem som jobber deltid i dag til å jobbe mer. Arbeidstakere og bedrifter må tillegg jobbe sammen for å bli mer produktive.

Næringslivet er avhengig av en effektiv og forutsigbar gods- og varetransport for å kunne øke sin verdiskapning. Næringslivet er avhengig av at samferdselssystemet gjør det lettere å reise, slik at flere kan jobbe mer. I spørreundersøkelser gjort på oppdrag fra Spekter, svarer mer enn halvparten at reisetiden til jobb har stor eller svært stor betydning for hvor mye de er villig til å jobbe.

Næringslivet er også avhengig av at samferdselssystemet skaper funksjonelle bo- og arbeidsmarkedsregioner hvor kompetanse og kompetansebehov finner hverandre og sterke næringsklynger vokser fram. Nesten to av tre sier at reisetiden til og fra jobb vil ha stor eller svært stor betydning for valg av ny jobb.

Med denne bakgrunnen er det avgjørende at vi blir flinkere til å utnytte midlene i samferdselssektoren effektivt. De siste femten årene har midlene til samferdsel over statsbudsjettet økt kraftig, men resultatene i form av samfunnsnytte har dessverre ikke holdt helt følge. Potensialet ligger særlig i å velge de riktige prosjektene, men også i hvordan de utformes, bygges, driftes og vedlikeholdes. I tillegg må vi bli flinkere til å utnytte infrastrukturen vi allerede har på en mer effektiv måte. Rask teknologisk utvikling øker på den ene siden risikoen for at nye investeringer raskt blir utdatert om vi gjør feil valg. Men samtidig øker mulighetene for å finne bedre og mer effektive løsninger enn vi har i dag.

Utvalget har trukket fram en rekke viktige problemstillinger. Spekter støtter utvalgets anbefalinger om at:

  • Nasjonal transportplan gjøres mer overordnet og strategisk.
  • Fokuset på samfunnsøkonomi styrkes. Herunder bør det vektlegges å utvikle dypere markedsforståelse og mer inngående kartlegging av brukernytten.
  • Det sikres at målformuleringene er reelle mål, ikke virkemiddelbeslutninger kamuflert som mål. Etater og foretak bør få mål som i større grad er funksjonsbasert, med større frihet til å utforme de konkrete tiltakene som mest effektivt oppnår målene.
  • Det må først utredes hva de reelle behovene er. Valg av transportform bør gjøres etter dette, basert på hva som mest effektivt svarer på behovet. Dette fordrer en sterkere overordnet og helhetlig styring, for å hindre at tilsynelatende åpne valg av transportform blir en maktkamp mellom organisasjoner med oppgave om å ivareta hver sin transportform.
  • Man i større grad tar i bruk de teknologiske mulighetene for kapasitetsprising som trafikkregulerende virkemiddel, da både i veitrafikken og i kollektivtrafikken.
  • Det gjennomføres en stresstest av prosjektene i Nasjonal transportplan i lys av ny teknologi. Disse stresstestene bør imidlertid gjennomføres som grundige utredninger. Det bør ikke gjennomføres konkrete politikkendringer kun basert på de forenklede eksemplene i utvalgsrapporten på hvordan en stresstest kan se ut.

Spekter har noen utdypende innspill og nyanserende kommentarer nedenfor.

1. Raskere planlegging bør være et nøkkelsvar på rask teknologisk utvikling

Mandatet legger til grunn at «langtidsplanlegging er en helt avgjørende forutsetning for å sikre nødvendig infrastruktur og transporttilbud». Etter Spekters mening er det viktig hvordan «langtidsplanlegging» tolkes. Det er viktig å se langt fram når kostbar og lengevarende infrastruktur skal bygges. Både utvalgets mandat og endelige rapport er ambisiøse når det gjelder målet om å vurdere ulike scenarier om framtiden.

Samtidig mener Spekter at utvalget burde lagt større vekt på konsekvensene av den usikkerhet som rask teknologisk utvikling skaper for tidsbruken i planprosesser. Etter Spekters oppfatning er det viktig at etater og foretak som driver planlegging og utbygging styrker sin organisering, kompetanse og kapasitet til å respondere på raske endringer. Dette er vel så viktig som å forsøke å gi anbefalinger om relativt konkrete valg av virkemidler og løsninger langt inn i framtiden.

I samferdselsplanleggingen er det særlig en utfordring at man har startet alt for tidlig med å planlegge konkrete prosjekt, gjerne mange år før prosjektene har realistisk sjanse til å få finansiering. I tillegg til unødvendig høye planleggingskostnader, er det en utfordring at bordet fanger. Forventninger om trasévalg og tekniske løsninger skapes, og det kan oppstå situasjoner der man låser seg til et alternativ, lenge før man kommer til de formelle beslutningspunktene. Det øker risikoen for at hele eller deler av både planer og prosjekt blir utdatert – før man kommer til investeringsbeslutning. Denne risikoen øker når den teknologiske utviklingen er akselererende.

Spekter vil derfor anbefale at man fortsetter arbeidet med omorganisering, regelverksutvikling og kapasitetsbygging med formål å få ned tiden som brukes til å lage nye planer. Dette bør kobles med en klarere policy om å ikke igangsette planprosesser før man har mer realistiske forventninger om når man vil være i stand til å finansiere realiseringen. Det vil legge til rette for at løsningene i sterkere grad reflekterer nåværende og framtidige behov, og at løsningene også teknologisk er mer oppdaterte.

2. Ny teknologi muliggjør bedre utnyttelse av eksisterende infrastruktur og rutetilbud

Spekter mener det er betydelige gevinster å hente i å utnytte eksisterende infrastruktur og rutetilbud bedre. Med trangere økonomiske rammer for offentlig velferd, og mål om mindre ressursbruk og klimagassutslipp, bør man få til en bedre utnyttelse av dagens infrastruktur.

Vi savner omtale i rapporten av tiltak for å gjøre det lettere å jobbe mens man reiser – særlig muligheten for å være oppkoblet via mobilnettet. Rask og stabil mobildekning er sterkt etterspurt av så vel pendlere som andre reisende. Investeringer for å sikre dette for store deler av jernbane- og bussnettet er relativt beskjedne sammenlignet med dobbeltspor- og motorveiutbygging, og bør således være eksempel på kostnadseffektive forbedringer av samferdselsinfrastrukturen.

I og rundt de store byene er både veinett og kollektivtransport preget av svært tydelige rushtidstopper, mens kapasiteten resten av dagen, for ikke å snakke om kveld og natt, brukes lite. Utenfor storbyområdene er infrastrukturen gjennomgående lavt utnyttet med unntak av noen få, store utfartsdager – hvor vei, jernbane- og fergekapasitet belastes til, eller over, maksgrensen – og resultatet blir forsinkelser.

Spekter registrerer at det for lokal kollektivtrafikk, ferger og for de aller fleste veistrekninger ikke er noen sammenheng mellom etterspørsel og pris på transporttjenester. Etterspørselen reguleres i stedet ved hjelp av kø og trengsel. Konsekvensen blir at svært mange av brukerne får en subjektiv opplevelse av at transportsystemet har kapasitetsmangel, og retter krav mot politikerne og transportetatene om at det må investeres i økt kapasitet, til tross for at det er mye ledig kapasitet.

Oslo Economics har på oppdrag fra Spekter beregnet potensielle samfunnsøkonomiske gevinster ved redusert kø og trengsel for reisende i de fire største byene i Norge. Utgangspunktet var at ti prosent av de reisende i 2017 endret reisetidspunkt til utenom rushtiden. Oslo Economics konkluderte med en gevinst på to milliarder kroner årlig som følge av redusert tid brukt i kø på veiene. Tok man med verdien som følge av at bilister ikke bare bruker tid i kø, men også opplever at køkjøring er mer belastende og gir usikkerhet i hverdagen, økte gevinsten av trafikkomleggingen til nesten fire milliarder pr år. Tilsvarende var gevinsten av redusert trengsel om bord i kollektivtrafikken på mellom 1,3 og drøye 2 milliarder kroner – avhengig av hvilke studier av tall for opplevd trengselskostnad man la til grunn. Med økende trafikk over tid, øker også de potensielle gevinstene.

Det er allerede i dag fullt mulig å prise utnyttelsen av veikapasiteten gjennom eksisterende bompengesystem og til dels også fergebilletteringssystem. Det er imidlertid kun et mindretall av innkrevingspunktene som differensierer signifikant etter kapasitetsutnyttelse. Et spørsmål er om ambisjonsnivået for samlet innkreving av bompenger er for høyt – slik at det går ut over muligheten til å bruke tidsdifferensiering til å utnytte kapasiteten i infrastrukturen mer effektivt.

Billettpris-strukturen i lokal kollektivtrafikk er i stor grad en arv fra tiden med papirbaserte billetter, hvor bussen ble forsinket fordi mange kjøpte enkeltbillett fra sjåføren om bord. Med overgang til app-basert betaling, faller mye av argumentet for dyre enkeltbilletter bort – særlig utenom rushtiden. Urbanet analyse laget i 2016 på oppdrag fra Samferdselsdepartementet rapporten «Et harmonisert nasjonalt takstsystem – mulighet for økt attraktivitet og bruk av kollektivtransport?». Rapporten viste blant annet at et betydelig antall av rushtidspassasjerene i byer som Bergen og Oslo faktisk har mulighet til å reise utenom rush. Det lå betydelige potensielle gevinster i tidsdifferensiering av prisen på enkeltbilletter (i beregningene senket man prisen på enkeltbilletter utenom rush) slik at man får redusert presset i rushtiden og utnyttet ledig kapasitet utenom rush bedre.

Spekter mener derfor at det ligger et betydelig potensial i å ta i bruk ny teknologi for å utnytte eksisterende infrastruktur og rutetilbud bedre.

3. Bør nullvekstmålet for privatbiltrafikk i byene nyanseres?

Utvalget sier at nullvekstmålet «bør revideres og erstattes av et mål som peker på det vi faktisk ønsker oss, eksempelvis mindre kø eller frigjøring av arealer til andre formål.» Her er det verdifullt å se tilbake på hvorfor nullvekstmålet faktisk ble innført. I den senere debatten har nullvekstmålet til tider vært framstilt som et rent klimavirkemiddel, som dermed ikke er spesielt effektivt målt i investeringskroner per tonn CO2 spart. Men den gang nullvekstmålet ble innført, var tvert imot samfunnsøkonomi et viktig argument i debatten. Nullvekstmålet var et svar på hvordan vi skulle løse transportutfordringene i byene på en effektiv måte. Beregninger viste at det var mer kostnadseffektivt (og arealeffektivt) å løse framkommelighetsutfordringene i raskt voksende storbyområder med kollektivtransport, sykkel og gange, framfor å bygge ut økt veikapasitet for privatbiler – uansett hva slags drivstoff disse gikk på.

Raskere kutt i klimagasser og lokal luftforurensing er en positiv bieffekt av nullvekstmålet. En annen positiv bieffekt er at nullvekstmålet synes å ha vært sterkt medvirkende til å disiplinere arealpolitikken. Fortetting og konsentrert byutvikling rundt kollektivknutepunkt for å støtte opp under miljømål og kostnadseffektivitet har vært et mål siden 1990-tallet. Men det fikk ikke spesielt stor effekt før begrensning av antallet privatbiler på veiene ble et strengt kriterium for tildeling av statlige drifts- og investeringsmidler til lokale samferdselsprosjekt i storbyene. Det kan diskuteres om den disiplinerende effekten primært skyldes at statens økte bidrag utgjør et sterkere økonomisk incentiv, og ikke nullvekstmålet i seg selv. Nullvekstmålet er likevel et mål som er relativt enkelt å forstå og måle. Skal nullvekstmålet erstattes, bør det sikres at det nye målet / de nye målene er like effektive. Blant annet må de være lett forståelige og lette å måle.

Det er en utfordring at nullvekstmålet er satt likt for alle storbyområdene – selv om de har ganske ulike forutsetninger for å oppnå det – både med hensyn til eksisterende arealbruk og til dagens volum og kvalitet på kollektivtilbudet. Dette vises igjen i den lokalpolitiske debatten. I noen av de mindre storbyområdene oppleves utfordringer med å få tilslutning til virkemidlene som er nødvendig for å oppnå det nasjonalt formulerte nullvekstmålet, mens man i Oslo og Bergen på egen hånd har bestemt seg for å legge langt sterkere ambisjoner til grunn for politikken.

Spekter berømmer utvalget for å legge til grunn redusert CO2 og lokal luftforurensing fra kjøretøyparken, samt mulighetene til både å kjøre tettere etter hverandre og til å flate ut rushtidstoppene slik at veikapasiteten utnyttes bedre. Men vi stiller spørsmål ved om man har tilgang på gode nok data til å bruke dette som indikatorer direkte, dersom det skal være underlag for beslutninger om hvorvidt et storbyområde skal få tildelt titalls eller hundretalls millioner i statlige belønningsmidler.

Spekter mener at diskusjonen omkring nullvekstmålet bør ta utgangspunkt i hvordan man mest mulig kostnadseffektivt kan løse framkommelighetsutfordringene i storbyområdene innenfor rammene av en bærekraftig utvikling. Samfunnsøkonomiske betraktninger bør være en nøkkel i dette arbeidet, og Spekter er opptatt av at samferdselspolitikken for storbyområdene skal være samfunnsøkonomisk lønnsom. Vi er uenig i at nullvekstmålet revideres og erstattes dersom det innebærer mindre effektiv bruk av samferdselsmidlene – for eksempel til økte investeringer i samfunnsøkonomisk ulønnsom veikapasitet beregnet på privatbiler i storbyområdene.

4. For tidlig å fjerne målet om godsoverføring

Utvalget anbefaler å avvikle målet om overføring av godstrafikk fra vei til sjø og bane, med henvisning til at ny teknologi vil gi lavere utslipp og større trafikksikkerhet. Det er krevende å vite når lastebilparken er blitt så bra at det eventuelt ikke lenger er noe å tjene på å overføre gods fra vei til bane og sjø. I dag finnes det knapt nullutslipps- og/eller autonome tungtransportkjøretøy for vei annet enn på prototypestadiet. Vi vet heller ikke når de blir dominerende blant veikjøretøyene som egner seg for lange distanser og norsk veistandard under krevende værforhold. I perioden fram til det, vil teknologiutviklingen også gi gevinster for jernbane og sjøfart – både i form av energieffektivisering, reduserte utslipp og økt effektivitet i driften. Spekter mener derfor det er for tidlig å fjerne et mål som er forståelig, som per nå gir samfunnsnytte ved måloppnåelse, og som sannsynligvis vil fortsette å gi det i tiår framover.

Økt vekst i veigodstrafikk på bekostning av målsatt vekst på bane vil gjøre overgangen til nullutslipp i veitransporten mer krevende, siden man da må investere i enda flere nullutslipps trailere. Rapporten henviser til at 5 prosent av godsvolumet håndteres på bane. Oversatt til trailerturer, basert på volumtall fra godstogentreprenørene, tilsvarer dette omtrent 1000 trailerturer per dag, med en gjennomsnittlig distanse på 500 km. Godstogene betjener altså primært godstransport på de lengste distansene, hvor veitransporten er mest krevende å legge om til nullutslipp. Hvis all vekst i godstransporten i framtiden skal komme på vei, vil det bli ekstra krevende å omgjøre hele lastebilflåten til nullutslippskjøretøy, og bygge ut infrastruktur til denne.

Vi mener at jernbanen har en viktig rolle i å løse Norges CO2-forpliktelser frem mot 2030 og senere. Sammen med annen nytteverdi knyttet til forebygging av veislitasje, mikroplast, støy, trafikkulykker og utrygghet på veiene i transportkorridorene, er det mye som tyder på at gods på bane også vil ha sin misjon de nærmeste tiårene. Det handler om å finne den riktige balansen. I det nærmeste tiåret bør myndighetene øke satsingen på jernbaneinfrastruktur som krysningsspor, terminaler, prioriteringsregler mellom gods- og persontrafikk, samt politikk som ikke til enhver tid forskyver rammebetingelsene for gods i retning veitrafikk. Dette for å bremse dagens utvikling hvor vei tar markedsandeler fra bane. EU har en målsetning om at 30 prosent av alt veigods på strekninger over 300 km skal flyttes over til bane i 2030. Sverige har en målsetning om å doble godsmengdene på bane innen samme år. Ser vi på Norge er ambisjonen i Jernbanedirektoratets nye godsstrategi (som er et innspill til NTP 2022-33) ca. 20 prosent vekst frem mot 2033. Skulle den bli stående, er det så langt vi vet den laveste ambisjonen i Europa.

Gitt at det hele tiden investeres i forbedret veistandard og reduserte kjøretider på vei, er utfordringen for godstransport på bane på flere av relasjonene å klare seg i konkurransen i det hele tatt. Alternativet til investeringene i godspakken og andre tiltak for godsoverføringsmålet kan bli at svært mye av dagens godstransport på bane overføres til vei på relativt kort sikt. Da vil eksisterende kapasitet for energieffektiv, klimavennlig transport på det norske jernbanenettet ikke bli utnyttet i en kritisk fase hvor utslippene fra transportsektoren skal kraftig ned.

Utvalget henviser til at det er god veikapasitet i Oslo til å ta unna mer godstransport på veien. Argumentet er imidlertid basert på en gjennomsnittsbetraktning, og ser ikke på kapasitet på nøkkelstrekninger i rushtiden – hvor signifikante andeler av langtransporten vil bevege seg. I en del tettsteder og vegstrekninger i godskorridorene mellom de store byene oppleves samtidig allerede dagens tungtransportvolum som utfordrende. Riksveg 3 gjennom Østerdalen og gjennom Tynset er et eksempel på det. Trafikktellinger viser at det i 2018 var ca. 500 vogntog over 16 meter som passerte Tynset hver dag – noe lokalbefolkning, øvrige trafikanter og de lokale myndighetene er lite tilfreds med. Man har også sett eksempler på at lokale entreprenører nekter å fornye sine snøbrøytingskontrakter med henvisning til trafikksikkerhetssituasjonen som tungtransport på vinterføre forårsaker. Basert på volumtall fra godstogentreprenørene, anslår vi at en nedleggelse av godstransporten på bane vil gi omkring 200 flere trailere gjennom Tynset per dag. Rapporten sier at godsvolumet på bane i Oslo tilsvarer 0,3 prosent av totaltrafikken – men for Tynset så betyr det altså en vekst i gjennomgangstrafikken med trailere på 40 prosent. Det er betydelige konsekvenser.

Selv om det kan argumenteres for at veiene har teknisk kapasitet til flere tungtransportkjøretøy, vil ytterligere økning i tungtransport på vei i disse korridorene fort utløse sterkere krav om nybygging og omlegging av veistrekninger med de kostnader og miljøkonsekvenser det fører til.

Spekter mener at disse konsekvensene må tillegges betydelig vekt i spørsmålet om framtidig godstransport.

5. Bruk av eksisterende jernbanestasjoner bør vurderes før bygging av nye utenfor byene

I utvalgets eksempel om en forenklet utgave av en stresstest av InterCity-utbyggingen, argumenteres det for at det kan være billigere å bygge jernbanestasjoner utenfor byene enn inne i sentrum. Det henvises til at den usentrale lokaliseringen kan avhjelpes av at ny teknologi kan gi billigere individuell eller nær-individuell tilbringertransport, omtalt som «fleksibel og mer individuelt tilpasset kollektivtransport».

Vi vil her peke på at disse spørsmålene allerede er utredet av TØI på oppdrag for Jernbanedirektoratet; Jf. TØI rapport 1626/2018: (Tennøy, Rynning, 2018): «Effekter av sentral og ikke-sentral lokalisering av jernbanestasjoner»:

«... Vi fant også at nye teknologier og tjenester kan redusere, men ikke fjerne, de negative effektene av ikke-sentral stasjonslokalisering. Det betyr at sentralt lokaliserte stasjoner bidrar til å styrke jernbanens konkurransekraft versus bilens i større grad en ikke-sentralt lokaliserte stasjoner, også når vi tar nye teknologier og tjenester med i betraktningen ...»

Tankene om nye tilbringerløsninger til usentrale stasjoner er altså interessant, men bør reserveres for stasjoner som ligger usentralt til i dag. Vi oppfatter at det for byene har vært et sentralt mål å videreføre dagens sentrale stasjonslokalisering for å bidra til fortetting og vekst i sentrum. Flytting av stasjoner ut av byene vil i stedet bidra til utarming av bysentraene og utflytende arealbruk, noe som ikke er ønsket.

Når kostnadene til InterCity-utbyggingen stiger, er det viktig at planene gjennomgås for å se etter samfunnsøkonomisk lønnsomme innsparingstiltak. En utfordring i InterCity-utbyggingen er at det, særlig fra lokale myndigheter, er stor etterspørsel etter helt nye stasjoner, på andre lokaliteter inne i byene enn der de ligger i dag. Når utvalget foreslår å bygge nye stasjoner utenfor byene i stedet, kan det synes som man ser bort fra et langt mer nærliggende innsparingstiltak – å fortsette å bruke dagens stasjoner der de ligger i dag. Det vil i mange tilfeller være enda rimeligere enn å bygge helt nye stasjoner utenfor byene.

Spekter mener derfor at man bør tilstrebe fortsatt sentral stasjonslokalisering, og at bruk av eksisterende jernbanestasjoner bør vurderes før man bygger nye stasjoner utenfor byene.

Les høringen her:

Høring av rapport fra ekspertutvalget som har vurdert teknologi og fremtidens transportinfrastruktur