spekter.no>Spekter mener>Høringssvar - forslag til endringer i barnehageloven med forskrifter (ny regulering av private barnehager)

Vi viser til høringsbrev fra Kunnskapsdepartementet, datert 24.4 2019, med forslag til ny regulering av private barnehager. Arbeidsgiverforeningen Spekter organiserer flere større virksomheter innen denne sektoren. Dette er Norlandia, Akasia, og studentsamskipnadene i Oslo og Akershus, Bergen, Stavanger og Sørøst-Norge. Flere av medlemmene vil også avgi egne høringssvar.

Vi vil i det følgende kommentere situasjonsbeskrivelsen som ligger til grunn for høringsforslagene, de viktigste forslagene og konsekvensene av forslagene.

Om bakgrunnen for forslagene i høringen

I høringsbrevet sies det at «Endringene skal legge til rette for et mangfold av barnehager med høy kvalitet. De skal gi gode driftsvilkår for ulike typer barnehager og barnehageeiere, og sikre at offentlige tilskudd og foreldrebetaling kommer barna til gode». Vi er naturligvis ikke uenig i dette, men vi har en del kommentarer til beskrivelsen av dagens situasjon.

Spekter vil understreke beskrivelsen i høringsnotatet om at «private barnehager har bidratt til at vi i dag har om lag full barnehagedekning, og en utvikling av kvalitet og mangfold som er vanskelig å se for seg uten initiativ fra ulike private aktører.»  Vi mener derfor det er viktig at regelverket fortsatt legger til rette for et mangfold av ulike leverandører, med ulik eierform og størrelse. Spekter deler også vurderingene i høringen av at private barnehager må ha en bærekraftig økonomi med tilstrekkelig overskudd til å sikre stabil og forutsigbar drift.

Nå som kapasitetsutfordringen i barnehagesektoren er løst er det viktig å ytterligere vektlegge arbeidet med kvaliteten i tjenestetilbudet. For å få god kvalitet er det viktig med mangfold, det er viktig med en finansieringsmodell som gjør at private aktører kan ha sunn økonomi, og det er viktig at det også er plass til større konsern, blant annet fordi større konsern lettere kan utvikle læring og utvikling på tvers av de enkelte barnehager.

I høringsnotatet kan det fremstå som det er et problem at det har vært en framvekst av større konsern innen barnehagesektoren. Spekter er uenig i dette. Det er det fortsatt ikke slik at disse aktørene har en dominerende posisjon i markedet. Som det fremgår av høringen utgjør markedsandelen til de seks største private aktørene om lag 9 prosent målt i antall barnehager og om lag 16 prosent målt i antall barn i 2016 (av det totale markedet for private og kommunale barnehager).

Videre er det viktig å se på de positive sidene ved utviklingen i retning av større konsern. Sektorens mange små aktører gir fortjenestefulle bidrag, men de større konsernene har større miljøer og blir dermed viktige for å få til innovasjon og kvalitetsutvikling. Det er derfor viktig at lovforslagene bidrar til et mangfold av både større og mindre aktører.

Det er i beskrivelsen av utfordringene pekt på at det er viktig at «tilskuddet kommer barna til gode». Spekter legger til grunn at det med dette menes at det viktige må være at foreldre og barn får best mulig tjenester for de midlene som bevilges til denne sektoren. Det er dokumentert at fellesskapets penger kommer landets innbyggere til gode gjennom bruk av private aktører. På oppdrag fra Private Barnehagers Landsforbund (PBL) har Agenda Kaupang utarbeidet en rapport som viser at de private barnehagene sparer norske kommuner for milliardbeløp hvert eneste år. Samtidig viser foreldreundersøkelser som Utdanningsdirektoratet har gjennomført de siste årene at foreldre jevnt over er godt fornøyd med barnehagetilbudet, men at private barnehager vurderes litt høyere enn kommunale. Spekter mener dette tydeliggjør at bruken av private aktører både bidrar til å holde kvaliteten på barnehagetilbudet på et høyt nivå, og at tilskuddet kommer barna til gode.

I høringsnotatet diskuteres resultatgraden i de private barnehagene. Det fremgår her (basert på BDO-rapporten fra 2018) at driftsmarginen for bransjen har vært stabil mellom 5 og 7 prosent i perioden fra 2007 og 2016, og at driftsmarginen i 2016 i gjennomsnitt er på 5,5 prosent. Det er en driftsmargin helt på linje med andre sektorer i samfunnet. Norlandia har gjort beregninger som viser at det reelle tallet antakelig ligger under 5 prosent, da det ikke er tatt hensyn til de barnehagene som går i minus i tallene i BDO-rapporten. Dette er nærmere berørt i høringssvaret fra Norlandia.

Det vises i høringsnotatet til at det er variasjon mellom de private barnehagene, og at de store kjedene har en høyere driftsmargin. Det er ikke nødvendigvis et problem. I debatten om barnehagepolitikken kan det ofte virke som om det er et poeng å sørge for at de private aktørene skal ha lavest mulig driftsmargin. Det er i så fall en kortsiktig og feil politikk. De private aktørene må som alle andre virksomheter ha en sunn økonomi, som sikrer et godt og stabilt tilbud over tid. Dette må også sees i lys av de økte kostnadene som nå følger av bemanningsnormen, som vi kommenterer nærmere nedenfor. Vi kan derfor ikke se at de driftsmarginene de private har innen denne sektoren er urimelig høye.

Nærmere om de enkelte forslagene:

Finansieringsmodellen:

Spekter har forståelse for ønsket om å gjøre finansieringsmodellen i barnehagesektoren mer treffsikker, slik at det ikke overkompenseres i forhold til de reelle kostnadene. Det kan være behov for en gjennomgang av modellen, men da må alle delene vurderes samlet, ikke pensjonstilskudd, kapitaltilskudd mv hver for seg. Slik tilskuddene er i dag, så er det antakelig for mye tilskudd til pensjon, men det er tilsvarende for lite til kapitaltilskudd. Spekter advarte i høringen for to år siden mot konsekvensene av oppstykking/dekomponering av finansieringsmodellen, og vi vil gjenta det nå. Det er den samlede finansieringsmodellen som må vurderes, og eventuelt justeres, ikke enkeltelementene.

Når det gjelder pensjonstilskuddet, og satsen på 13 prosent som er lagt til grunn, så vil vi også minne om de vurderingene som ble lagt til grunn i forkant av dette forslaget. Opprinnelig ble det diskutert en sats på 8 prosent, men dette ble justert opp etter vurderinger i en rapport fra PwC hvor det ble beregnet at om lag 90 prosent av de private barnehagene ville få dekket sine kostnader med en sats på 13 prosent. Det var godt kjent at noen ville bli overkompensert, og at noen ville få for lite. Det er mulig satsen for pensjon nå bør revurderes, men som nevnt blir det feil å se på pensjonstilskuddet isolert, når det underkompenseres i andre deler av finansieringsmodellen. Det er helheten som må vurderes.

I høringsnotatet sier departementet at driftstilskuddet til private barnehager fortsatt skal beregnes ut fra kommunenes gjennomsnittlige kostnader i tilsvarende kommunale barnehager. Spekter støtter dette.  

Bemanningsnormen:

Det er også at viktig forslagene om endringene i finansiering sees i sammenheng med innføring av bemanningsnormen. Bemanningsnormen er slik vi vurderer det underfinansiert, i det minste de første årene, da satsene de private får er basert på kommunenes to år gamle regnskaper. Spekter mener endringer i tilskuddsmodellen bør utsettes til man ser effektene av bemanningsnormen.

Kravene om barnehagene som egne rettssubjekter:

Innenfor et barnehagekonsern vil det være noen barnehager som går i pluss og noen som går med underskudd. Det er derfor nødvendig og viktig å kunne «kryssubsidiere» mellom barnehager, slik det gjøres mellom kommunale barnehager. Hvis hver barnehage må opprettes som et eget AS, vil det i prinsippet fortsatt være mulig, men det vil gi økning i ressursbruk som dreier innsats fra utvikling av tilbudet til økt byråkrati. Det kan også medføre at ulønnsomme enheter i større grad vil bli slått konkurs.

Organisering av tilsyn:

Vi har tidligere påpekt faren for rolleblanding ved at kommunene selv har et tilsynsansvar på et område hvor de selv også er tjenesteleverandør. Spekter er derfor positiv til at ansvaret for økonomisk tilsyn flyttes fra kommunen og til Utdanningsdirektoratet. Det vil bidra til at det er mindre fare for rolleblanding, enn hvis kommunene selv har tilsynsansvaret.

Forslaget om muligheter til å reservere for ideelle:

Barnehageforliket forutsatte at alle aktører måtte bidra, og at alle skulle likebehandles, både kommunale, private og ideelle. Dette har gitt den kapasiteten som har vært nødvendig for å få full barnehagedekning, men har også bidratt til et mangfold som er viktig for brukerne og for kvaliteten i tjenestetilbudet. Spekter mener det er feil å lage reguleringer som bidrar til at de som var med på å løse kapasitetsutfordringene, nå i neste omgang holdes utenfor. Vi ser derfor ikke behov for at det åpnes for at kommunene reserverer dette området for ideelle.

Det er heller ikke enkelt å definere hva som er en ideell virksomhet. Hvis det likevel innføres en slik ordning, er det viktig at definisjonen av ideelle ikke forutsetter en bestemt organisasjonsform. Dvs at det ikke må være et krav om organisering som stiftelse for å bli definert som ideell.  

Begrensninger i låneopptak:

Private barnehagers mulighet til å oppta lån bør ikke begrenses. De bør ha samme muligheter til låneopptak som kommunen.

Noe om konsekvensen av forslagene:

For de private virksomhetene

Det er åpenbart at forslagene i høringen, sammen med innføringen av bemanningsnormen, vil få konsekvenser for mange av de private aktørene. Som nevnt i høringsnotatet og BDO-rapporten har de private barnehagene en gjennomsnittlig driftsmargin på ca 5,5 prosent. Norlandia har beregnet at det reelle tallet ligger under 5 prosent (4,3 prosent). Norlandia har også beregnet konsekvensene av de foreslåtte endringene i pensjonstilskuddet, samt konsekvensen av bemanningsnormen. Konsekvensene av bemanningsnormen alene er anslått til ca 800 mill kroner, dvs at gjennomsnittlig driftsmargin vil reduseres til under 1 prosent. Hvis forslaget om redusert pensjonstilskudd gjennomføres (ca 1 mrd), så vil det medføre at de private barnehagene vil ha et samlet underskudd på ca 850 mill kroner, eller om lag minus tre prosent. Underskuddet forventes å bli noe mindre hvis det gis økt tilskudd for bemanning fra 2022 (se nærmere beregninger i høringssvaret fra Norlandia).

Konklusjonen er at konsekvensen av de foreslåtte endringene er at de private barnehagene samlet sett vil ha et negativt driftsresultat.

Konsekvenser for brukerne

Konsekvensen for de private virksomhetene er betydelig, men det er konsekvensen for brukerne som er det viktigste. Med en negativ driftsmargin er det åpenbart at mange private barnehager vil måtte legge ned tilbudet eller gå konkurs.

Konsekvenser for kommunene

En tredje effekt er konsekvensene dette har for kommunene. Hvis det er tanken at kommunene eventuelt skal overta driften etter de private barnehagene som må legges ned, så har det en økonomisk konsekvens for kommunene. Kapitaltilskuddet som i dag gis som en statlig sats, er vesentlig lavere enn markedsmessige leievilkår. I Oslo har Norlandia anslått at det er en underfinansiering i kapitaltilskuddet på ca 16 000 pr barn, eller i størrelsesorden 200 millioner kroner totalt sett. Dette er et beløp som kommunene vil kunne få som økte kostnader ved å overta driften. En ideologisk basert endring i sammensetning av tjenestetilbudet har derfor en kostnad. For kommunene vil dette kunne slå direkte ut i den resterende delen av tjenestetilbudet.

Samfunnsmessige konsekvenser

Spekter vil også minne om den samfunnsmessige betydningen av en velfungerende barnehagesektor. Det er svært viktig at det nå ikke innføres endringer som undergraver det som er oppnådd gjennom barnehageforliket, med de konsekvensene det vil kunne ha i et bredere perspektiv, både når det gjelder arbeidslivs- og likestillingspolitikken.

Les høringen her.