spekter.no>Publikasjoner>Offentlig eierskap - et virkemiddel for framtiden?

Arbeidsgiverforeningen Spekter (da NAVO) sin bok fra 1997 med innspill om styringsfilosofi og styringspraksis for offentlig eide selskaper.

NAVO (Norges arbeidsgiverforening for virksomheter med offentlig tilknytning) ble stiftet i desember 1993. De aller fleste av foreningens medlemmer er offentlig eide selskaper. Med dette som bakgrunn har NAVO laget en bok som setter søkelyset på offentlig eierskap av selskaper.

Primært ønsker vi å gi innspill om hvilken styringsfilosofi og styringspraksis som bør utvikle seg for offentlig eide selskaper. Denne utviklingen må sees i forhold til de formål og hensyn som ligger bak at det offentlige eier, slik at boken i stor grad også går inn på spørsmål om begrunnelsene for offentlig eierskap.

For mange av spørsmålene som tas opp vil det åpenbart vil det åpenbart være ulike synspunkter. Boken er laget i NAVOs administrasjon av Arild Bryde, Kristen Sollesnes og Vidar Oma Steine, med ekstern hjelp fra Ola Nafstad og Sigrid Elsrud.

Den tilsikter ikke å gi uttrykk for «autoriserte» NAVO-synspunkter, men vil være et innspill i en løpende debatt og prosess rundt temaet. Vi mottar gjerne tilbakemeldinger på boken.

Oslo, 6. november 1997

Lars Haukaas

Våre hovedsynspunkter på virkemiddelet offentlig eierskap

Politikk og butikk bør ikke blandes sammen. Det er forskjellige kriterier som bør styre de to områdene og sammenblanding kan lett føre til at både politikken og butikken blir dårlig.

Når det offentlige har egne eide selskaper bør det tas et klart valg mellom to alternativer:

  • At selskapet skal ivareta særskilte samfunnsmessige formål. Selskapet må da få rammebetingelser som reflekterer denne rollen. Dette kan være at selskapet får lovbeskyttet rett til å utføre bestemte oppgaver. Eller at selskapet gis særskilte bevilgninger eller godtgjørelse for å ivareta de aktuelle formålene. Det må være godt samsvar mellom den samfunnsmessige rollen og rammebetingelsene som skal understøtte denne. Det bør være et mål at selskaper som skal bærer spesielle samfunnshensyn og har fått rammebetingelser tilpasset denne rollen, ikke samtidig skal drive med alminnelige konkurranseutsatte aktiviteter.
  • At selskapet ikke skal ivareta andre samfunnsmessige hensyn enn det som andre private selskaper på det aktuelle området er pålagt. I så fall er det viktig at den offentlige tilknytningen og selskapets historie ikke fører til at selskapet likevel møter forventninger om å bære et større samfunnsmessig ansvar enn sine konkurrenter.

Når det offentlige eier et selskap som ikke skal ivareta bestemte samfunnsmessige formål, må begrunnelsen for fortsatt offentlig eierskap vurderes kritisk. Dersom konklusjonen skulle bli at det offentlig bør eie selskapet, men at det ikke skal styres ut fra politiske hensyn, bør eierforvaltningen flyttes ut av departement eller sentral kommuneforvaltning. I disse tilfellene bør det også vurderes om privat kapital bør trekkes inn på eiersiden. Det kan gjøres for å spre risiko og for å oppnå en fortløpende markedsvurdering av selskapets verdier.

I alle tilfeller der det offentlige står som eier av selskaper, må det offentlige utøve eierforvaltningen på en måte som ikke krenker det helhetlige ansvar som ledelsen har for selskapets drift.

Den viktigste oppfølgingen av et offentlig eid selskap som ikke skal ivareta bestemte samfunnsoppgaver, bør være knyttet til avkastningen på egenkapitalen. Det offentlige bør stille avkastningskrav som tar hensyn til risiko og som samsvarer med avkastningen på alternativ anvendelse av midlene.

I alle tilfeller der det er aktuelt for det offentlige å være eier, må det kritisk vurderes hvorvidt det offentlige har forutsetninger for å kunne utøve profesjonelt eierskap. Dette omfatter krav til langsiktighet og forutsigbarhet i eierforvaltningen og krav til tempo i beslutninger. Dersom kravene ikke kan oppfylles, bør det offentlige unngå å gå inn i eierposisjon.

Ovenstående synspunkter innebærer at offentlig eierskap framover vil spille en mindre sentral rolle som virkemiddel for å ivareta politiske målsetninger. Denne erkjennelsen bør føre til bevisst gjennomtenking av andre løsninger. Hva bør være de sentrale virkemidlene for å ivareta politiske eller samfunnsmessige mål som tidligere ble ivaretatt gjennom offentlig eierskap?

Virkemidler som her vil være særlig aktuelle, er:

  • Generelle reguleringer som kan sikre at ønskede samfunnsmessige hensyn blir ivaretatt.
  • Regulatoriske teknikker - først og fremst konsesjoner der bestemte mål kan ivaretas gjennom konsesjonsvilkårene.
  • Anbudsordninger for samfunnsmessige oppgaver.

Hvilken rolle vil offentlig eierskap spille som virkemiddel for samfunnsstyring?

Framtidens vilkår for offentlig eierskap

Bak debatten om offentlig eierskap ligger erkjennelsen av at samfunnet på endel områder er i kraftig endring. Disse endringene er drevet fram av både indre og ytre krefter. Blant andre kan følgende tendenser observeres:

  • En bevegelse fra planstyring til marked som beslutningssystem
  • En bevegelse fra nasjonale til internasjonale beslutningsregimer
  • En maktforskyvning fra kollektivet til enkeltindividet

Det blir da viktig at offentlig eierskap, som andre virkemidler, utvikles i takt med endringene, slik at man ikke bruker gårsdagens løsninger for å løse morgendagens problemer. Det er også viktig å vurdere om andre virkemidler enn eierskap er bedre i stand til å ivareta de ønskede formålene.

Dette vil, etter vår mening innebære følgende

  1. På de områdene der marked er innført som beslutningssystem, er det i liten grad rom for samfunnsmessig styring gjennom offentlig eierskap. Spesielle hensyn kan imidlertid tilsi at man skal ha en aktør som ivaretar samfunnsformål og dermed gis spesielle rammebetingelser.
  2. Samfunnsstyring gjennom eierskap vil bli tonet ned som begrunnelse for offentlig eierskap. Andre begrunnelser som for eksempel nasjonalt eierskap kan få økt betydning.
  3. Hvis samfunnsstyring ikke lenger er et viktig formål med det å eie, vil eierskap bli avpolitisert som virkemiddel. Konsekvensen kan bli at forvaltning av offentlig eierskap i stor grad vil flyttes ut av departementene og over i andre institusjoner og forskjellige typer fond - forutsatt at det fortsatt er ønskelig med offentlig eierskap. En viktig problemstilling framover blir å bestemme hva som skal være formål og forretningside for slike institusjoner og hvilke organisatoriske løsninger som skal velges, herunder om private eiere skal delta.
  4. På områder der det i dag ikke er innført marked, kan det likevel bli nødvendig å omdanne offentlige etater til selskaper for å få den nødvendige fleksibilitet, bl.a for å følge opp teknologiutvikling og svare på brukernes behov.

Hvordan bør offentlig eierskap innrettes for å fungere best mulig?

Selv om det er stor spennvidde innenfor offentlig eierskap når det gjelder formål og utøvelse, mener vi at noen fellestrekk bør ligge til grunn når det offentlige opptrer som eier av selskaper. Et hovedpoeng er at selskapene må få gode nok rammebetingelser og tilstrekkelig fleksibilitet.

  1. Selskapets formål bør ikke favne for vidt. Når et selskap har flere formål, for eksempel at det skal konkurrere i et marked og samtidig utøve fordelingspolitikk i en eller annen form, er det en fare for at selskapet ikke greier å ha suksess med begge deler.
  2. Aksjeselskap bør brukes som selskapsform når et selskap konkurrerer i et produktmarked. Den gir best rom for konkurranse på like vilkår. Selskapsformen er nasjonalt og internasjonalt kjent. I de fleste tilfellene kan spesielle styringsbehov eventuelt tas inn i selskapets vedtekter.
  3. Eier må motivere selskapet og dets ansatte til å handle i eiers interesse framfor i egen interesse. I noen tilfeller vil eiers og de ansattes interesser være motstridende. Det er da viktig at eier gjennom positive motivasjonsfaktorer får de ansatte til å arbeide mot eiers mål. En forutsetning for gode motivasjonsordninger, er at styre og selskapsledelse gis klare ansvarsposisjoner.
  4. Det må legges til rette for at både eier og selskap er kompetansemessig på høyde med selskapets konkurrenter. Det offentlige råder over store verdier, og det er viktig at disse verdiene ikke sløses bort på grunn av manglende kompetanse hos eier eller selskap.
  5. Det må klargjøres hvilke rollekonflikter det offentlige som eier har og utarbeides en strategi for å hindre negative utslag. Når det offentlige opptrer som eier, regulerende myndighet, klageinstans og innkjøper, er det viktig at disse rollene i størst mulig grad er avklart. Dersom det offentlige mistenkes for å særbehandle egne virksomheter eller faktisk favoriserer dem, vil tilliten både til det offentlige og selskapet bli skadelidende.
  6. Det må legges til rette for omstilling når dette er nødvendig. Offentlig eide selskaper har i mange tilfeller fått nye formål for sin virksomhet. Det er ofte nødvendig med betydelig omstilling for at selskapet skal være i stand til å fylle disse.

Utvikling av offentlig eierskap - noen tidsbilder for utvalgte selskap

Tidsbilde anno 1987

Forvaltningsetat

  • NSB (1)
  • Postverket (2)
  • Televerket (3)
  • Statens skoger (8)
  • Statskraft (5)

Offentlig eid selskap

  • Vinmonopolet AS
  • Statoil AS
  • Norsk Jernverk AS (6)
  • Norsk Medisinaldepot (7)

Tidsbilde anno 1997

Forvaltningsetat

  • Jernbaneverket (1)

Offentlig eid selskap

  • Vinmonopolet AS
  • Statoil AS
  • Norsk Medisinaldepot AS (7)
  • Posten BA (2)
  • Postbanken BA (2)
  • Statkorn Holding AS (4)
  • Statkraft SF (5)
  • Statnett SF (5)
  • NSB BA (1)
  • Statskog SF (8)
  • Telenor AS (3)

Privat kapital

  • Norsk Jern Holding AS (6)

Tidsbilde anno 1998

Forvaltningsetat

  • Jernbaneverket (1)

Offentlig eid selskap

  • Vinmonopolet AS
  • Norsk tipping AS
  • Statoil AS
  • Posten BA (2)
  • Postbanken BA (2)
  • Statkraft SF (5)
  • Statnett SF (5)
  • NSB BA (1)
  • Statskog SF (8)
  • Telenor AS (3)

Privat kapital

  • Norsk Jern Holding AS (6)
  • Statkorn Holding AS (4)
  • Norsk Medisinaldepot AS (7)

Ved omdannelser til selskap er det ikke alle deler av virksomheten som har blitt videreført gjennom selskapene.

  1. NSB er omdannet til Jernbaneverket og NSB BA.
  2. Postverket er omdannet til Postbanken BA og Posten BA.
  3. Televerket er omdannet til Telenor AS, et konsern med mange datterselskaper.
  4. Statkorn Holding AS har bakgrunn fra Statens kornforretning. Det ble i tilknytning til revidert nasjonalbudsjett 1997 vedtatt å selge aksjer i Statkorn Holding AS for kr 200 mill.
  5. Statskraft er omdannet til Statkraft SF og Statnett SF.
  6. Deler av Norsk Jernverk er omdannet til Norsk Jern Holding, der private kapitalinteresser deltar.
  7. Regjeringen ble i tilknytning til revidert nasjonalbudsjett 1997 gitt fullmakt til å forhandle fram avtale om å selge Norsk Medisinaldepot AS helt eller delvis.
  8. Statens skoger er omdannet til Statskog SF.