spekter.no>Spekter mener>Høringssvar - Regionreformen, desentralisering av oppgaver fra staten til fylkeskommunene

Arbeidsgiverforeningen Spekter vil i høringssvaret forholde oss til de retningslinjer for fordelingen av oppgaver mellom forvaltningsnivåene som ekspertutvalget selv har lagt til grunn for sitt arbeid:

1. Oppgaver bør legges så nært innbyggerne som mulig, men på et så høyt nivå som nødvendig for å sikre en kostnadseffektiv oppgaveløsning

2. Det myndighetsorgan som er tillagt ansvar og beslutningskompetanse for en oppgave, skal også ha fagmiljøet tilknyttet oppgaven og ansvaret for å finansiere utgiftene til oppgaveløsningen

3. Oppgaver som krever utøvelse av politisk skjønn og vurdering bør legges til folkevalgte organer

4. Oppgaver som krever stor grad av samordning, og/eller oppgaver som har store kontaktflater med hverandre, bør legges til samme forvaltningsorgan

5. Oppgaver som av ulike årsaker ikke skal la seg påvirke av lokalpolitiske forhold, bør være et statlig ansvar. Staten bør ha ansvaret for oppgaver som forutsetter et nasjonalt helhetsgrep for god oppgaveløsning.

Spekter mener dette gir en god avgrensning og er et godt rammeverk for eventuell overføring av statlige oppgaver til fylkeskommunene. Vi vil også understreke det regjeringen selv skriver i stortingsmelding 22 (2015–2016) Nye folkevalgte regioner – rolle, struktur og oppgaver.  Her uttaler regjeringen at: «Reformen skal bidra til forenkling og tydeligere ansvarsdeling innenfor samfunnsutvikling. Regjeringen mener endringer i regionalt folkevalgt nivås rolle og oppgaver bør bidra til redusert byråkrati og økt effektivitet». Spekter stiller seg bak dette og mener at hensynet til en effektiv offentlig sektor må tillegges betydelig vekt i de beslutninger som skal tas på dette området. Vi anser ikke regionreformen først og fremst som en demokratiseringsreform – men som en mulighet til å rydde opp i ansvarsområder mellom forvaltningsnivåene, og dermed bidra til effektivitet. Det vil kunne bidra til å øke det økonomiske handlingsrommet i offentlige budsjetter de kommende årene.

Vi vil understreke betydningen av at forslagene som ekspertutvalget kommer med må utredes nærmere før de eventuelt kan vedtas. En svakhet ved rapporten er at det ikke er tilstrekkelig utredet hva de mulige gevinstene vil være ved å la fylkeskommunene overta en så stor andel av oppgavene som det som faktisk foreslås. På den andre siden er heller ikke mulige kostnader estimert. Det synes derfor ikke som de økonomiske og administrative konsekvensene er belyst på en god nok måte. Særlig kommer dette til utrykk på områder der tunge fagmiljøer foreslåes splittet opp i desentraliserte enheter. Kompetanse er en nøkkelfaktor for en velfungerende offentlig sektor – enten oppgavene løses i staten, fylkeskommunene eller kommunene. Erfaring har vist at hvis man splitter opp tunge fagmiljøer vil det kunne svekke det tilbudet som skal gis brukerne – enten det er individer eller virksomheter som etterspør tjenester.

Vi konstaterer også at noe av formålet med fylkesreformen var å få en jevnere fordeling mellom fylkene både i innbyggertall og geografisk størrelse. Det nye fylkeskartet viser imidlertid at variasjonen i folketall og landareal mellom fylkene har økt. Vi mener dette ikke på en god nok måte problematiseres og reflekteres i ekspertutvalgets konklusjoner.

Vi vil kommentere noen av forslagene fra utvalget mer spesifikt i det følgende.

KAPITTEL 5.   NÆRING, FORSKNING OG INNOVASJON

Her beskrives virkemiddelapparatet knyttet til næringsrettet utvikling, forskning og innovasjon, og oppgavefordelingen mellom stat og fylkeskommune.

Deretter vurderes tre ulike modeller for endring og oppgaver på området. Utvalgets fortrukne modell (modell 3) innebærer at Siva nedlegges og selskapets funksjoner legges til fylkeskommunene. Forskningsrådet og Innovasjon Norge opprettholdes, men fylkeskommunene styrkes vesentlig som oppdragsgiver til Innovasjon Norge og ressursene til Regionale forskningsfond økes betydelig. Videre foreslås det at fylkeskommunene samlet sett blir flertallseiere av Innovasjon Norge.

Spekter ser at det kan være hensiktsmessig å vurdere hvilket forvaltningsnivå som bør ha ansvar for nærings- og innovasjonspolitikken, og hvordan virkemiddelapparatet bør organiseres. Her er det viktig at vurderingene baseres på grundige analyser av hva som gir best resultater på dette politikkområdet samlet sett. Det er med andre ord konsekvensen for næringsutvikling og innovasjon som må være avgjørende, ikke hensynet til at fylkeskommunen kan ha behov for nye oppgaver eller eksistensen av bestemte virksomheter innenfor virkemiddelapparatet. 

Vi kan ikke se at konsekvensene av forslagene er tilstrekkelig utredet. Det er forståelig, da utvalget har sett på en rekke områder, hvor næringspolitikk og virkemiddelapparatet er et av flere temaer. Samtidig er det viktig at det ikke foretas politiske beslutninger på et så viktig område, på sviktende grunnlag. Spekter mener derfor det bør gjøres en grundigere konsekvensanalyse av de aktuelle alternativene, før det eventuelt gjøres endringer.

Spekter er enig i intensjonene om at deler av virkemidlene i nærings- og forskningspolitikken bør ha en viss regional forankring, for å fremme regional næringsutvikling. Det er slik i dag f.eks. ved at fylkeskommunen er oppdragsgiver for deler av midlene til Innovasjons Norge, og ved at de har ansvaret for forvaltningen av de regionale forskningsfondene. Spørsmålet er om en styrking av rollen til fylkeskommunene gir bedre resultater totalt sett.

Det er med andre ord et spørsmål om nasjonale eller regionale virkemidler gir best måloppnåelse. Utvalget peker på at det fortsatt vil være behov for nasjonale virkemidler for «å sikre internasjonal kvalitet eller likeartet behandling av prosjekter.» Kvalitet i næringsutvikling og innovasjon er et helt sentralt område for at vi skal kunne møte de utfordringene Norge står overfor i årene som kommer. Spekter mener derfor kvalitet må tillegges mer vekt enn regionalpolitiske hensyn. Dette kan tilsi at hoveddelen av virkemidlene fortsatt bør ligge på statlig/nasjonalt nivå. For å ivareta en helhetlig nasjonal næringspolitikk er det avgjørende at innsatsen fra virkemiddelapparatet er koordinert, og at det er nasjonal konkurranse om offentlige ressurser og innsats. Hvis ikke er det en fare for at noen regioner investerer i prosjekter med samfunnsøkonomisk lønnsomhet som ligger lavere enn det man kunne oppnådd dersom prosjekter i andre deler av landet ble prioritert.

Et annet spørsmål er om fylkeskommunene har tilstrekkelig kompetanse til å forvalte midlene. Næringsutvikling, forskning og innovasjon er områder som krever fagkompetanse på en rekke områder. Det vil kunne være vanskelig for fylkeskommunene å bygge opp det nødvendige fagmiljøet. Denne utfordringen blir tydeligere gjennom at reformen ser ut til å resultere i en struktur med noen store og noen relativt små fylkeskommuner.

Når det gjelder organiseringen og eierskapet til de tre berørte virksomhetene, så bør det også være en konsekvens av hva som gir best resultatoppnåelse. Det foreslås blant annet å øke fylkeskommunens eierandel i Innovasjon Norge slik at fylkeskommunene blir flertallseiere. Vi tar ikke stilling til hva som er best egnet her, men det er viktig at Innovasjon Norge har eiere som kan ta et nasjonalt helhetsperspektiv. Det kan være en utfordring når fylkeskommunene er dominerende eiere.

Utvalget foreslår også å legge ned Siva SF og å overføre virksomheten til fylkeskommunen. Sivas samfunnsoppdrag handler om ny industri, nye arbeidsplasser og levedyktige lokalsamfunn i hele Norge. Siva er i dag til stede i alle regioner, og samarbeider med regionale utviklingsaktører på tvers av fylkesgrenser, slik at det regionale perspektivet blir ivaretatt. En nasjonalt koordinert infrastruktur for innovasjon gjør det lettere å overføre kunnskap, dele beste praksis og samarbeide på tvers av selskaper i ulike regioner.

Sivas virksomhet krever spesialkompetanse som er bygget opp over flere år. Ved å legge dette til fylkeskommunene vil det vil det vanskelig kunne bygges opp tilsvarende kompetanse regionalt. Det er som nevnt også en fare for at det regionalt prioriteres prosjekter som gir lavere samfunnsøkonomisk nytte enn hvis dette vurderes i et nasjonalt perspektiv.

Spekter støtter derfor ikke utvalgets forslag om å overføre Siva til fylkeskommunene.

KAPITTEL 8.   KOMPETANSEPOLITIKK

I kapittel 8 berøres kompetansepolitikken, og en rekke oppgaver og tilskuddsordninger foreslås overført til de nye fylkeskommunene.

Selv om det kan argumenteres for at tilskuddsmidler bør kunne forvaltes av de som må kunne antas å vite mer om lokale utfordringer enn nasjonale myndigheter, er det for eksempel ikke en selvfølge at midlene i en tilskuddsordning vil komme til bedre anvendelse hvis tildelingen skjer i fylket i stedet for nasjonalt. For eksempel er utfordringene ulikt fordelt ut over landet for en gitt problemstilling. Det å fordele et nasjonalt tilskudd til fylkeskommunene etter for eksempel innbyggertall, vil kunne føre til at noen fylker i realiteten prioriteres over andre som ville kunne ha større behov for tilskuddsmidlene, altså en suboptimalisering. Dette vil kunne medføre uheldig forskjellsbehandling.

I tillegg vil man måtte bygge opp parallelle kompetansemiljøer i alle fylker. Tilskuddsforvaltningen vil måtte skje profesjonelt og vil kreve kompetanse. Det er god grunn til å anta at oppbygging av mange flere parallelle kompetansemiljøer vil føre til større ressursbruk totalt, enn å ha ett sentralt kompetansemiljø.

Den nasjonale kompetansepolitiske strategien vektlegger riktignok at fylkeskommunene bør ha en mer sentral plass i utforming av kompetansepolitikken, noe som også er understreket i Prop. 84 S – Ny inndeling av regionalt folkevalgt nivå. Men det bør vises stor varsomhet med å trekke dette så langt som utvalget gjør, der gjenstående oppgaver i kompetansepolitikken blir av et så lite omfang at det kan inngå i Utdanningsdirektoratet.

Spekter er enig i at flere virkemidler og ressurser bør legges til fylkeskommunene når det gjelder å utforme og forvalte kompetansepolitikken, men vi mener at dette ikke bør innebære at nasjonale kompetansemiljøer innen området reduseres så kraftig som utvalget foreslår. Spekter mener at utvalget i for liten grad drøfter hvilke oppgaver innen kompetansepolitikken som faktisk bør være nasjonale oppgaver, og hvor disse oppgavene skal forvaltes for å gi de nødvendig tyngde i en nasjonal sammenheng. Å legge de inn under Utdanningsdirektoratet er neppe hensiktsmessig i så måte.

For eksempel foreslås det at de aller fleste oppgaver innen karriereveiledning legges til de nye fylkeskommunene. Spekter er enig i at den operative delen av karriereveiledningen bør skje lokalt. Men for å få en god og formålstjenlig karriereveiledningstjeneste over hele landet så er det avgjørende at dette knyttes opp til et nasjonalt og helhetlig system. I et slikt nasjonalt system inngår nettressurser, standardisering, kompetanseutvikling, etc. Dette er viktige områder som krever en koordinert nasjonal tilnærming.

Spekter er skeptisk til utvalgets forslag om at gjenværende oppgaver innenfor kompetansepolitikken er av en slik art og et slikt omfang at det kan legges til Utdanningsdirektoratet. Det er flere grunner til det. Utdanningsdirektoratet er allerede en svært stor organisasjon hvor kompetansepolitikken vil kunne bli relativt usynlig. I tillegg er Utdanningsdirektoratet i utgangspunktet rettet mot utdanning til og med videregående skoles nivå, og mot barn og unge, mens kompetansepolitikken i stor grad retter seg mot voksne.

Hvis mye av koordineringen og operasjonaliseringen skal skje i fylkene, innebærer dette også en utfordring for trepartssamarbeidet. Flere av hovedorganisasjonene, deriblant Spekter, har ikke en regional struktur. Hvis trepartssamarbeidet skal være med å legge premisser for kompetansepolitikken, noe Spekter mener er svært viktig, er det avgjørende at det er tilstrekkelige nasjonale strukturer og etablerte nasjonale arenaer for å få dette til.

Spekters konklusjon på området kompetansepolitikk er at forslagene medfører at en rekke dilemmaer bør diskuteres nærmere før det er mulig å konkludere med hvilke oppgaver som bør overføres fylkeskommunene. Det bør også gjennomføres en nærmere analyse av hva effektene vil kunne bli og av hva det vil innebære av kostnader.

KAPITTEL 10.  KOLLEKTIVTRANSPORT

Arbeidsgiverforeningen Spekter sin kollektivtrafikkstrategi legger vekt på å la markedet, det vil si kundenes behov, i større grad være styrende for den konkrete utviklingen. Vi mener at det vil gi større nytte for de reisende, og dermed større kollektivandel og bedre nytte for samfunnet. I denne konteksten vil Spekter trekke fram at organisering og plassering av innkjøpsfunksjonen først og fremst bør bestemmes ut fra hva som tjener kundenes behov for transporttjenester.

For at utviklingen i kollektivtrafikken skal bli en suksess, trenger vi virkemidler og organisering som får aktørene til å trekke i samme retning. Vi må skape funksjonelle bo- og arbeidsmarkedsregioner. Politikken må sette de overordnede målene og rammene, mens kundens og markedets nåværende og framtidige behov må være styrende for løsningene.

KAPITTEL 15.   KULTUR

Spekter mener vurderingene om oppgavefordelingen på kulturområdet må gjøres med kulturpolitiske mål for øyet. Ansvarsdelingen mellom forvaltningsnivåene på kulturområdet må ikke endres hvis hensikten kun er å tilføre det regionale nivået flere oppgaver og ansvar. Spekter har tillit til at den kommende kulturmeldingen vil utrede dette spørsmålet grundig nettopp med utgangspunkt i en helhetlig nasjonal kunst- og kulturpolitikk. Det vil tjene både regionreformen, publikum og kulturlivet i Norge at beslutningen om hvorvidt disse oppgavene skal overføres til regionene blir sett i sammenheng med den kommende kulturmeldingen.

Å sikre en nasjonal infrastruktur på kulturområdet fordrer etter vårt syn et nasjonalt grep, og bør derfor være statens ansvar. I tråd med dette bør staten være inne som direkte finansieringspart for de institusjonene som oppfattes som en betydelig del av en nasjonal infrastruktur. Direkte statlig tilskudd til disse institusjonene er i dag det viktigste virkemiddelet for å ivareta en helhetlig nasjonal kulturpolitikk som skal bidra til et landsdekkende og likeverdig profesjonelt kulturtilbud av høyest mulig kvalitet.

Begrunnelsen for å innføre rammetilskudd for teatre og orkestre på 1990-tallet var forenkling og avbyråkratisering, sammen med mål om større økonomisk ansvar, frihet og forutsigbarhet for virksomhetene. Staten legger således allerede til rette for at forvaltningen av økonomien og den kunstfaglige beslutningsmyndigheten er desentralisert gjennom direkte tilskudd til et landsomfattende nett av autonome institusjoner, hver og en med en skiftende kunstnerisk ledelse. Samtidig sikrer ordningen at offentlige midler blir kanaliserte direkte til kunstnerisk virksomhet uten nødvendig byråkrati og mellomledd. 

I Sverige har staten redusert sitt ansvar, og det har medført at den profesjonelle kunsten er avhengige av at regionene tar et større finansieringsansvar. Ikke alle regioner har ressurser til å kompensere for statens underkompensasjon for pris og lønnsvekst, og dette fører til økende forskjeller mellom regionene.

Utvalget bygger sine konklusjoner blant annet på at «Kultur bør ses i sammenheng med øvrige fylkeskommunale oppgaver, herunder næringsutvikling, idrett, stedsutvikling, folkehelse, opplæring, integrering og kulturminneforvaltning». Kunst- og kulturinstitusjonene har positive ringvirkninger for disse områdene, men de bør ikke legge føringer for det offentlige tilskuddet, og heller ikke være førende for institusjonenes aktivitet.

Museer, musikk- og scenekunstinstitusjoner har gjennom sin samfunnsrolle stor faglig frihet til å definere hva som er relevant og viktig i et samfunnsperspektiv. Prinsippet om armlengdes avstand sikrer institusjonenes frihet til å være kritiske til- og uavhengige av den til enhver tid sittende politiske ledelse og bevilgende myndighet. Det er helt avgjørende i et demokratiperspektiv at en eventuell ny forvaltningsmodell sikrer denne uavhengigheten, og at institusjonene ikke styres av lokalpolitiske forhold, og inngår som instrumenter for regionens og lokalsamfunnenes ønsker og behov. 

KAPITTEL 22. SPESIALISTHELSETJENESTEN

Ekspertutvalget skriver i rapporten at de ser behovet for en nærmere diskusjon av spørsmål knyttet til sykehusorganisering og anbefaler at organiseringen av sykehusene vurderes på nytt. Utvalget mener at en fylkeskommunal modell da bør inngå i vurderingene.

Spekter vil minne om at Kvinnsland-utvalget la fram sine konklusjoner så sent som 01.12.16. De foreslo ingen endring i organiseringen av RHF-ene og HF-ene.

Utvalgets forslag er for øvrig også behandlet av både Regjeringen og Stortinget i forbindelse med Statsbudsjettet for 2018. Spekter kan ikke se noen grunn til at dette spørsmålet nå skal utredes på nytt og viser til Kvinnsland-utvalgets konklusjoner.

Vi vil anbefaler at dette står fast i den videre prosessen.